关于工业扶持资金绩效审计的实践与思考

发布日期:2019-05-17 10:40 信息来源:市审计局

2016年,杭州市富阳区审计局对2013年至2015年区政府产业扶持政策财政专项资金使用绩效情况进行了专项审计,现以其中的工业扶持资金审计情况为例,将主要做法、审计发现的问题和解决对策介绍如下。

一、工业扶持资金审计基本情况

杭州市富阳区设立了“工业强区”财政专项资金,推动产业结构优化升级。2013年至2015年,“工业强区”财政专项资金共补助企业1219家,补助金额42847.52万元。其中:从补贴资金数量来看,“鼓励加大有效投入”类补贴资金最多,占比44.29%,最少的是“不断加快绿色发展”类,仅占5.3%;从享受补贴的企业数来看,“培育扶持优质企业”类补贴企业最多,占比31.09%,最少的是“引导优化产业结构”类,仅占1.8%。

根据资金补助情况,审计主要内容包括鼓励加大有效投入、引导优化产业结构、培育扶持优质企业、不断加快绿色发展、全力推进“四换三名”、大力推进创新驱动、不断加快平台建设等七个方面。

二、工业扶持资金审计的主要做法

(一)建立评价体系。

富阳区审计局经过充分的实地调研和征求意见,制定了《富阳区产业扶持政策专项资金补助项目绩效评价指标》,建立起一套科学的指标评价体系。评价指标中涉及项目效益情况的有7条,涵盖了项目的经济效益、社会效益、环境效益等多个重要方面。

  鉴于工业扶持资金审计涉及面广、专业性强,该局通过前期调研,决定聘请社会中介机构的专业人才参加审计组,对照评价指标对审计对象做出评价。在实施审计过程中严格按照审计程序进行,在审前调查的基础上,编制审计实施方案,提请审计组成员讨论后,由分管领导批准实施。现场实施审计时,按照审计实施方案确定的内容和重点、评价指标、评价标准来推进,并根据审计中遇到的实际情况及时对审计实施方案加以完善。在收集证据中,实行定性与定量分析相结合,确保证据充分恰当,对发现的问题注重从体制、机制上分析原因,审慎做出定性和结论。

(二)实施绩效评价。

绩效评价主要检查项目主管部门的专项资金下拨文件和专项资金拨付使用情况,通过听取情况介绍、实地进行考察、发放调查问卷、开展座谈询问、对照查证复核等方式,对项目有关情况和基础材料进行核实,掌握第一手评价资料。富阳区审计局共抽查了104家企业,抽查率9.02%;抽查项目补贴资金16475.71万元,资金抽查率42.36%。抽查企业及补贴资金情况如下表所示。评价过程中对有疑点和可能扣分事项进行了重点核实,在对所有取得的资料进行分析整理的基础上出具评价报告。

工业扶持资金抽查情况表(2013-2015)

年份

资金类别

抽查企业

抽查率(%)

企业数

补贴金额

(万元)

按企业

按金额

2013-2015

鼓励加大有效投入

40

11021.41

40.00

58.08

2013-2015

引导优化产业结构

9

2142.60

40.91

91.61

2013-2015

培育扶持优质企业

25

998.90

6.60

11.75

2013-2015

不断加快绿色发展

12

284.70

3.26

12.54

2013-2015

全力推进四换三名

6

475.10

3.80

11.81

2013-2015

大力推进创新驱动

12

1553.00

10.43

55.69

总计(2013-2015)

104

16475.71

9.11

42.36

三、工业扶持资金审计发现的问题

一是政策缺乏稳定性。财政扶持政策从发文实施起至废止时间较短,缺乏稳定性。部分政策文件从出台到废止,执行的有效期仅有不到一年半的时间。

二是政策缺少配套实施细则。一些政策由于缺乏配套的实施细则,相关职能部门难以操作。如外购设备的计价、关联交易设备的计价等均没有明确计价标准,导致项目审核难以操作,容易使企业钻政策空子。

三是政策设计有缺陷。主要问题为:补助资金存在碎片化现象,如2013年至2015年,在工业发展专项方面补助1220个项目,其中达标(门槛)类项目1003个,补助金额15026.51万元,平均每个项目仅14.98万元;政策存在交叉现象,如工业发展补助共有7大类27小类、服务业发展补助共有4大类30小类,其中个别政策条款存在交叉情况。

四是政策约束性不强。现行财政专项资金补贴政策侧重于项目支出,即以项目支出作为财政补助的主要依据,造成部分企业在立项申报时,千方百计虚报项目支出,导致“多补”或“不符合补贴条件享受补助”的现象比较普遍。

五是项目补助绩效不高。部分企业被环保部门处罚或被税务机关立案查处后仍享受资金扶持,一些企业资金扶持总量甚至高于该企业当年实际缴纳税款的地方留成部分总额。

四、解决问题的对策

(一)加快推行产业引导基金。借鉴国内外先进经验,逐步取消财政无偿补助的模式,探索推行产业引导基金,撬动民间资金,推动高新行业发展。在具体举措上,一是构建以企业为主体的自主创新体系并为之提供必要的贴息、信用担保等;二是为部门、企业建设科技实验室、孵化基地等提供一定的资金支持,积极发展产业基金和以政策性扶持为导向的风险创业基金的母基金;三是通过实施政策支持性采购,扶持自主知识产权的市场化应用和创新型企业发展。

(二)厘清财政资金扶持的方向。一是以产业结构优化升级为导向。摒弃原有为补助而补助的观念,整合现有“工业强区”“商贸物流”“电子商务”等财政专项资金的政策,统一制定适合产业结构优化升级需要的扶持政策。二是科学制定考核目标。调整目前以项目投资支出确定补贴的做法,科学构建包括投资支出、经济效益、社会效益、生态效益的考核目标体系。

(三)增强政策的公开性和可操作性。一是加大扶持政策宣传力度。通过报纸、广播、电视、互联网等传播媒介形成有效的宣传渠道,扩大政策的涉及面和影响力,充分调动企业的积极性。二是明确政策扶持标准。制订操作性较强的实施细则,便于主管部门、项目实施单位、监管部门落实工作。三是完善资金补助事前、事中及事后公告制度,加强社会监督。

(四)进一步加强审核把关。一是严格执行扶持标准,最大限度地减少自由裁量权。严格执行补贴条件和项目申报程序,从立项源头抓起,坚决杜绝“先补贴后立项”的做法。二是加强部门间信息共享。各主管部门应进一步健全信息共享和协商机制,搭建信息共享平台,及时掌握相关企业纳税、财政补助情况和环保、安监处理处罚等信息。三是加强对社会审计机构的引导和管理。改变原来由企业委托的方式,由主管部门对社会审计机构实行统一招投标,明确审核标准,使社会审计机构在实施审计时有章可循,有标准可依。同时,探索对社会审计机构的审计质量进行量化考核,提高审计质量,降低资金补助风险。

(五)完善项目资金长效管理机制。一是建立长效管理机制。对补助项目后续情况,从制度层面明确进行跟踪管理。二是不断完善绩效评价指标体系。着重从社会效益、经济效益和生态效益等方面入手完善绩效评价标准,并可将绩效评价结果作为年度预算安排和干部考核等的重要参考依据。三是鼓励和引导民间政策评估组织的发展。加大政策评估专业人才的培养和引进,充分发挥民间组织体制灵话、专业化强、立场中立、社会关系广泛等优势开展政策评估工作。